El Nuevo Papel del Regulador en Telecomunicaciones

La llegada de Internet hizo que este viejo paradigma saltara por los aires puesto que se trata de una plataforma única capaz de ofrecer todas las formas de comunicación electrónica.
Ante este cambio tan radical ¿Cuál habrá de ser la naturaleza y la función de los órganos reguladores en telecomunicaciones? Sigue una bien documentada respuesta.

Por Salma Jalife Villalón
En 2007 realicé una consultoría para el Ministerio de Comunicaciones de Colombia cuyo propósito fue crear un Ministerio de las TIC en sintonía con el estado de la tecnología en el mundo. Revisé el marco legal de 52 países, y me sorprendió encontrar que Malasia, como país en desarrollo se había anticipado a la historia con una Ley de Comunicaciones y Multimedios, publicada en 1998, que previó la integración de las telecomunicaciones, la informática y la radiodifusión bajo una sola autoridad reguladora .

En 1997, los países con mayor apertura en telecomunicaciones crearon el Cuarto Protocolo de la Negociación sobre Telecomunicaciones Básicas, que se firmó en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC). El documento incluyó un texto denominado Reference Paper que contiene una serie de definiciones entre las que se encuentra la del regulador independiente.

En el año 2000, el Grupo de Trabajo de Políticas de Telecomunicaciones y Servicios de Información de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) publicó un estudio sobre las estructuras institucionales y responsabilidades de las autoridades de telecomunicaciones en el que se puede apreciar la diversidad de arreglos institucionales de los 30 países evaluados.

Dos años después la Unión Europea estableció una serie de directivas para el marco legal del sector telecomunicaciones donde introdujo un nuevo concepto denominado “las comunicaciones electrónicas y el audiovisual” para estimular la competencia y la inversión.

Ante ello, me resulta increíble que al cabo de 10 años no sean más los países que hayan transformado sus instituciones: ¿Por qué insisten en mantener todavía una relación de dependencia total entre el Ministerio, cuya función es dictar políticas públicas, y las autoridades reguladoras, que se encargan de reglamentar al sector?
Mi interpretación es que la mayoría de los países no desean contar con un regulador independiente, salvo algunas honrosas excepciones.

¿Que significa un regulador independiente?
Sigue un análisis de lo que opinan los expertos respecto a la llamada “independencia del regulador”.
Quiero resaltar dos que provienen de fuentes confiables, y que reflejan el espíritu de las negociaciones realizadas en la OMC.
La primera está contenida en un documento publicado por la Comisión Federal de Comunicaciones de los Estados Unidos de América en 1999: Connecting the Globe: A Regulator´s Guide to Building a Global Information Community . En esta guía se establece que un regulador será efectivo cuando:
1) Sea independiente de los regulados;
2) Sea independiente de la presión política para garantizar estabilidad regulatoria que trascienda las elecciones políticas;
3) Cuente con atribuciones para regular al mercado mediante la construcción de políticas y decisiones reglamentarias que hagan que se cumpla el marco legal (enforcement).
4) Estas funciones las deberá realizar sin ambigüedades, su presupuesto habrá de (ser transparente) provenir de fuentes confiables y predecibles.
La segunda referencia proviene del ICT Regulation Toolkit (www.ictregulationtoolkit.org) creado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones y la unidad InfoDev del Banco Mundial. Aquí se sintetizan los requisitos que debería observar una autoridad supervisora. Destaco los siguientes:

• Ser independiente (en los términos descritos anteriormente) con responsabilidad, transparencia y predictibilidad.
• Cumplir con las políticas públicas de manera imparcial, transparente, objetiva y neutral.
• Hacer públicas sus decisiones justificándolas razonadamente.
• Contar con un presupuesto, una organización y una gestión autónoma (separadas de los ministerios); guardará una relación cordial con las autoridades políticas, y con las auditorías externas, y observará los códigos de ética para evitar conflictos de interés.
• Prohibir que el poder ejecutivo invalide sus decisiones, salvo por conductos cuidadosamente definidos.
• Contar con personal altamente especializado con sueldos equivalentes o mejores que los de los regulados.
• Los integrantes del Consejo directivo serán designados de manera imparcial, fundamentados en méritos y criterios profesionales, en los que participarán los poderes Ejecutivo y Legislativo.

¿Cuál es la función de un regulador?
Luego de describir la naturaleza de las autoridades reguladoras, es necesario conocer sus funciones, tanto las tradicionales como las nuevas, provocadas por la convergencia:
Funciones tradicionales

• Reglamentar y administrar la interconexión.
• Crear y gestionar el marco de autorizaciones para permitir la entrada de nuevas empresas al sector, quitando barreras de entrada.
• Reglamentar la competencia.
• Crear y administrar mecanismos para el servicio/acceso universal.
• Planear y administrar el espectro radioeléctrico.
• Establecer mecanismos ágiles de normalización

Las nuevas funciones de convergencia, que se suman a las anteriores:

• Supervisar contenidos (aspectos sociales y culturales).
• Proteger a los menores de edad.
• Garantizar el derecho a réplica.
• Garantizar la introducción de nuevos actores como por ejemplo, la  producción independiente de programas, aplicaciones y servicios.
• Atender la transnacionalización de la producción de contenidos, aplicaciones y servicios.

Hay que hacer notar que algunas de las funciones tradicionales se transforman. Tal es el caso por ejemplo de la interconexión, que antes se refería a redes de la misma naturaleza, a lo que ahora habrá de sumarse la interconexión entre servicios, dispositivos y plataformas. El concepto de servicio/acceso universal se mide por la capacidad de los usuarios de poder acceder a cualquier red y servicio, desde cualquier dispositivo, y en cualquier momento.

El espectro radioeléctrico
Este medio se ha convertido en uno de los más utilizados para las comunicaciones electrónicas por lo que merece contar con mecanismos innovadores para su explotación. Esta es una de las tareas esenciales para desarrollar al sector.
En varios países en desarrollo el espectro radioeléctrico no ha sido administrado con eficiencia. Por tal motivo, es preciso destacar que el “valor económico del espectro” no debería ser el único factor para planificar un recurso tan valioso. En la mayoría de los países desarrollados los especialistas en planeación del espectro ocupan al menos el 20% de las plazas.

Darle mayor peso a la planeación técnica previa a las licitaciones evitará, por una parte, que haya presiones de fabricantes y operadores por licitar ciertas frecuencias sin una proyección a futuro, y por otra, brindará mayor certeza jurídica. Además, el proceso de planeación deberá incluir consultas públicas para conocer no sólo la opinión de la industria, sino también la de los otros interesados por ejemplo redes académicas, consumidores y potenciales inversionistas.

¿Qué debe hacer la autoridad reguladora?
La mayoría de las instituciones reguladoras enfrentan hoy el mayor reto de su historia: el cambio del paradigma tecnológico.
Basta ver cómo utilizan los jóvenes los servicios de comunicaciones para relacionarse entre ellos. ¿Habremos de seguir contratando servicios por separado de televisión, de transmisión de datos y de telefonía…?

Basta ver cómo los nuevos empresarios manejan conceptos multimedios con esquemas de tarifas planas. Ellos no terminan de entender por qué existen tantos requisitos para adicionar un nuevo servicio a sus concesiones, y por qué no hay políticas públicas agresivas para mejorar la penetración de la banda ancha.
¿Qué debe hacer la autoridad reguladora para atender estos cambios de paradigma? La respuesta es, invariablemente, innovar
Salma Leticia Jalife Villalón es Coordinadora de Asuntos Internacionales de la Corporación Universitaria para el Desarrollo de Internet, A. C. (CUDI)
y Consultora Internacional en Telecomunicaciones y Tecnologías e la Información salmajalife@cudi.edu.mx